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劉志彪:長三角高質量一體化須倚重充分競爭


長三角高質量一體化兩個當務之急是:

第一,長三角各地區要盡快啟動對各地過去出臺的規章制度、政策文件的審查制度。加快建立和健全長三角各地區競爭政策的執法機構,或者各地把這種執法權委托讓渡給某個超越本地利益的機構,明確其主要職能是開展公平競爭審查。盡快啟動對地方性法規的審查行動,開展大規模的清理和整理違反一體化的規章、文件和其他政策措施,廢除、修訂與國家《反壟斷法》相抵觸的條款內容。

第二,以“競爭中立”原則為準繩,對不同行業、不同規模、不同所有制企業,采取一視同仁政策,創造平等競爭的市場環境。我國過去長期對企業實施的按所有制原則進行分類管理的辦法,出發點是為了突出政策的重點,傾斜使用匱缺的資源支持國有企業。這種管理方法至今仍對實際工作產生著不良影響。

2018年底,中央將長三角區域一體化發展上升為國家戰略。那么,在長三角區域,如何才能真正實現高質量的一體化發展呢?

行政合并

無法從根本上解決“一體化”難題

很多人至今都認為,為了有效推進長三角發展一體化,中央有必要通過行政權力的調整、讓渡和集中使用,以實現高質量一體化發展的整體目標。在合并行政體的要求方面,過去也有過一些有重要影響的方案,如擴大上海行政版圖,建設“江北上海”方案,等等。這些方案的出發點,是認為可以由此解決上海的發展空間,同時根據歷史和現實的聯系,打破行政區劃的束縛,使上海這個一體化的核心地區發揮更大的輻射作用。

從合并行政體到讓渡部分行政權力,這些指望通過行政區劃和行政權力的調整來實現一體化的辦法,不能說是無效的。但是動輒要求通過合并行政體來建設協調機制的辦法,是不可取的。這是因為,這種看法和做法把區域非一體化的原因歸結為行政區劃的存在,認為“過小的”行政單元設置,直接導致了市場被割裂,產業結構趨同,以及基礎設施外部性功能不能正常發揮。眾所周知,發達的國家也有各種行政管理體制和行政邊界,但是為什么人家沒有出現行政權力和行政邊界嚴重妨礙統一市場的情況呢?由此可見,行政權力和行政邊界并不是造成市場分割的充分條件,政府權力過多地、過深地插手市場經濟,運用行政手段干預企業的微觀營利性活動,才真正會出現市場的非一體化。

因此,在轉軌經濟中建設區域一體化發展的協調機制,重要的問題是要在放開市場的同時,轉變政府行政職能,建設法治型、服務型政府,即讓其與市場利益脫鉤,專司公共事務才能消除其干預市場的動機和行為,才能解決統一市場被行政權力割裂的非一體化問題,否則只能落入計劃經濟體制下行政關系調整的怪圈。在實踐中,我們并不能因為某一地區行政割據現象嚴重,就撤并現行行政地區。不徹底解決造成行政權力過于深入地干預市場活動的深層次問題,那么合并行政區域只會把原本小范圍的摩擦放大,使摩擦力度加倍,破壞程度更高。即使我們把整個長江以南地區都歸并為一個“南方行政區”,又能怎么樣?一體化問題能解決嗎?肯定不能,而只是把小尺度區域的協調問題,上升為更高行政級別的協調問題。

讓市場充分競爭

才是一體化的微觀基礎

充分的市場競爭才是形成長三角地區經濟一體化高質量發展的微觀機制。

很多人通過舉例長三角地區這些年來產業更加趨同、分工減弱等現象,來論證充分的市場競爭會加大這些非一體化傾向。其實,這些現象并不是因為市場競爭而致,而恰恰是因為地方政府干預企業經營過于深入,導致市場競爭不足所致。如果市場競爭是充分的,競爭優勢不足的企業、失敗的企業將自動退出市場,不會以虧損的方式繼續提供產出,從而出現市場的自動出清效應,供求和價格也會自動回歸均衡。在目前中國經濟發展的新階段,我們建議:

(1)長三角地區要學習歐共體市場一體化建設的經驗,認真研究、仔細設計區域內以市場為導向的聯合機制,其中一個重要內容,就是如何大力鼓勵跨地區的企業兼并活動。跨地區的企業兼并活動,可以以微觀治理結構彌補宏觀政策的不足和缺陷,諸如產能嚴重過剩等宏觀經濟問題,往往只需要在兼并后的企業董事會里,主動做出一項收縮產能的戰略決策就可以順利化解。考慮到鼓勵收購兼并具有內在的促進經濟一體化發展的機制效應,歐共體成員國在1957年簽訂《羅馬協議》時,以及后來簽訂《歐共體條約》時,都沒有專門對收購兼并提出具體的限制或控制的辦法,而控制兼并則是美國《反壟斷法》的核心內容之一。這是歐盟競爭法與美國反壟斷法的巨大差別。為什么歐盟要容忍兼并可能帶來的壟斷及其非效率問題呢?其實就是要利用它的特殊功能,解決歐洲國家規模小、市場容量窄的先天不足,目的是為了快速形成范圍經濟和規模經濟,為了能夠有實力與美國、日本等經濟體進行有效的競爭。

(2)中國是產能嚴重過剩的國家,長三角是產能最嚴重過剩的地區之一,消除產能過剩是供給側結構性改革的首要任務之一。因此我們目前還不能抽象地談論要不要反兼并重組,而是要從實際出發,鼓勵企業在資本市場上實現跨區域的兼并活動,以產生市場結構的自我清潔效應。長三角內部的兼并重組活動,是經濟一體化發展的最有效的微觀機制。過去,我們在分散主義發展的導向下,經歷了許多大規模的重復投資建設活動,也留下了許多低效甚至已經僵尸化的企業。同時,在新一輪全球市場競爭中,中國企業面臨著跨國公司的強力排斥和競爭,利用自己大市場容量建設中國的巨型跨國企業,是下一個階段經濟政策的重要取向。為此,長三角地區要以中國不斷增長的、龐大的內需為基礎,推進企業的兼并重組活動,以此作為發展一體化的重要工具和手段重塑市場。

(3)為消除過去大規模“鐵公基”盲目重復建中的低效項目,防止出現大規模金融風險,我們應該運用過去行之有效的行政手段,堅決打破行政關系造就的地域壁壘,在此基礎上,再模擬市場機制的方法,有效地整合過去各地的基礎設施投資項目。解鈴還在系鈴人。具體就是要以資產重組這個系統化的市場工具,由政府出面牽頭各地聯合構建巨型控股資本集團。如長江流域有很多的港口碼頭設施,過去在“以港興城”的口號下投下了巨額的資本,但是在各自為政的體制下,這些基礎設施因缺乏一體化的規模效應,所以能夠發揮的效能很低,造成巨額浪費或閑置。如果能在政府推動下,由更高管理水平的港口碼頭公司出面組建港口股份公司,不僅可以克服這些存量基礎設施的不良效應,而且還可以提高區域內經濟發展的一體化水平。

放統結合,

既放開市場又規范競爭

從根本上解決區域經濟發展一體化的協調問題,不能僅從行政體制的調整來考慮,也不能僅僅把市場一放了之,而是要從建立統一、協調、有序、開放市場的角度來綜合考慮。

建設統一競爭規則,不能不談競爭政策。競爭政策是為了維持和發展競爭性市場機制,所必須采取的各種公共措施,包括各種規范、實現和增進競爭的制度體系和政策措施。它是規范市場主體競爭行為方式的基本法律,以創造公平競爭環境為根本宗旨和取向,是規范現代市場經濟運行的“憲法”或者根本性大法。競爭政策要為企業有活力騰出空間,為市場有效率加強監管,為調控有力度盡責到位,只有有效地發揮競爭政策的基礎性作用,我們才有可能真正實現市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。讓競爭政策協調各項經濟政策及法律法規,是全球市場經濟國家的通行慣例。

至于競爭政策為何能在經濟一體化發展中起到有效的協調作用,其實道理也很簡單:一方面,競爭政策可以避免政府對貿易投資以及要素流動的人為限制,在統一、開放、競爭、有序的制度平臺下,為跨區域的生產、貿易、投資活動創造聯合的條件;另一方面競爭政策的平等性,也決定了它可以校正競爭秩序,從而有效地防止具有市場勢力或行政壟斷權的企業和地方政府實施對競爭的扭曲,推動市場一體化進程。如果各地區的市場主體都行使壟斷行為打擊競爭對手,各地方政府都按其利益邊界制定競爭規則,那么市場競爭必然會導致大量的經濟歧視和進入障礙問題,根本不可能產生具有經濟理性的利益邊界。

為此,要在國家《競爭法》的指導下,限制政府的行政壟斷能力,限制政府權力通過國有企業行使區域市場壟斷行為,限制企業通過市場勢力分割市場的行為。這就要逐步修正和廢除各地與一體化發展有沖突的地區性政策和法規,協調好各地產業政策和經濟發展戰略,加速經濟政策擴散的一體化,復制已經成功的國家政策試點經驗,如各種自貿區試點政策、科創中心建設試點政策等,有意識地適應區域經濟一體化發展的需要。

以“競爭中立”為準則

清理現有規章制度

以建設統一競爭規則來協調長三角區域一體化進程,首先需要把過去以產業政策為中心的發展,轉向以競爭政策為基礎的發展,確立競爭政策在經濟政策體系中的基礎性地位。轉向以競爭政策為基礎的發展,需要討論的地方很多,如政府功能和機構改革,市場機制和機構的建設,宏觀調控職能形式的轉變和功能發揮,競爭法如何完善,等等一系列的問題。這里僅挑選了以下兩個與長三角一體化協調機制建立有直接關系的方面進行論述。

第一,長三角各地區要盡快啟動對各地過去出臺的規章制度、政策文件的審查制度。主要問題涉及兩個方面:一是要在現有司法制度架構下,加快建立和健全長三角各地區競爭政策的執法機構,或者各地把這種執法權委托讓渡給某個超越本地利益的機構,明確其主要職能是開展公平競爭審查;二是長三角各地區政府和執法機構需要以國家的《競爭法》為依據,盡快啟動對地方性法規的審查行動,開展大規模的清理和整理違反一體化的規章、文件和其他政策措施,廢除、修訂與國家《反壟斷法》相抵觸的條款內容。

第二,以“競爭中立”原則為準繩,對不同行業、不同規模、不同所有制企業,采取一視同仁政策,創造平等競爭的市場環境。各種針對民營經濟的歧視現象,是市場非一體化發展的主要表現。我國過去長期對企業實施的按所有制原則進行分類管理的辦法,出發點是為了突出政策的重點,傾斜使用匱缺的資源支持國有企業。這種管理方法至今仍對實際工作產生著不良影響。

改革開放四十年來,我國面臨的發展問題,不是沒有競爭,而是缺少平等競爭,缺少最基本的公平競爭的條件。這是中國經濟結構存在嚴重失衡問題的主因。在黨的十八屆三中全會報告和十九大報告的精神指導下,未來我國的高質量發展要基于建設統一市場的要求,調整產業政策的行使方式,推進經濟從“發展競爭”,轉向“平等競爭”,在行業進入、稅收征管、財政補貼、行政監管、政府采購等方面給予不同所有制企業予平等競爭的政策環境。

(作者系南京大學教授、長江產業經濟研究院院長)

(來源:經濟參考報)

責任編輯:韓旭

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